《中國信訪年鑒》疏議

張晨

來源:中國方志網     |          |     發布日期: 2019-01-10     |     [      ]

要:編纂《中國信訪年鑒》有著深厚的社會背景因素與深刻的現實依據,滿足人民群眾現實需要是第一性的驅動要素,政策推動是不可缺少的重要推動力量。《中國信訪年鑒》昭示中國信訪在國家法治進程中勇于變革、快速變革,以開放的姿態與人民群眾交融互動的真實情景,是立足于“信訪實錄”的重要資政參考,是科學咨詢與決策輔助的基本依據。也是符合中國實際的本土化官民溝通、黨委政府與人民群眾互動的重要渠道、關鍵載體和重大途徑。

關鍵詞:新時代 信訪 信訪年鑒 信訪治理

不同于一般意義上的各省通志中的信訪志,信訪年鑒是以年為期間的定期出版的信訪部門和信訪專業發展記述。立足于全國,放眼海內外,信訪年鑒是一本立意于中國本土而又兼具域外比較特色的信訪專業年鑒,而非一般意義上的某一地區的地方信訪年鑒。中國本土化的信訪年鑒應定名為《中國信訪年鑒》。

一、統籌編纂《中國信訪年鑒》的必要性

《中國信訪年鑒》應是一本官修資料,由信訪主體部門與地方志部門聯合編纂。盡管我國已有信訪志,統籌編纂《中國信訪年鑒》仍具有必要性。

第一,年鑒能夠彌補志書的編纂周期和出版周期較長的不足,能夠及時記述信訪事業的發展進程,能夠及時記述關鍵時期信訪政策改革的重要歷史節點,能夠讓更大范圍的人民群眾更加便捷地獲取信息。

第二,統籌編纂《中國信訪年鑒》的時機和條件已經成熟。當前隨著政務公開、政務流程透明、簡政放權、政府數據平臺的建設等方面的顯著進步,既往一概保密、拒絕傳播的信訪氛圍得以改變,信訪部門慣常的“落實在基層”口徑主導的信訪傳播正在發生鮮明的變化。[1]許比如,信訪理論研究工作逐步推進,各地信訪理論研究基地掛牌;信訪手機客戶端可以實現人人下載并使用;信訪網絡平臺運行多年,發揮了積極作用;信訪新聞豐富多樣,已初步實現信訪信息的廣覆蓋與廣大群眾信訪權益的積極保障,等等。當前中國信訪狀況總體向好,信訪領域政策改革成果顯現,發揮出了黨委政府的重要幫手作用。

第三,相比于各省通志中的信訪志,《中國信訪年鑒》有著顯著的現實意義與獨特作用。《中國信訪年鑒》對于各級信訪部門和信訪工作者有著極為重要的參考與學習作用;對于廣大群眾知悉信訪事業發展狀況和特定群體(如信訪人群體)了解學習信訪知識、信訪法律和信訪常識,引導特定群體依法有序信訪、正常合理信訪、有理有據信訪等方面有著不可替代的指導與示范作用;對于黨委政府有效了解實地實情、進行有效研判和科學決策可以起到提供咨詢和決策輔導作用。

二、新時代統籌編纂《中國信訪年鑒》的重要意義

統籌編纂《中國信訪年鑒》既有顯著的社會價值,又有十分重要的政治與政策價值。

首先,《中國信訪年鑒》作為基本的社情書、基礎的國情書和信訪專業意義的專業書、領域書,是關于全國信訪事業進展的全書,這既是對《中國信訪年鑒》基本屬性的定位,又是統籌編纂《中國信訪年鑒》的基本目標和基本要求。

其次,《中國信訪年鑒》具有政策咨詢與輔助決策作用。《中國信訪年鑒》細致深入地介紹當前中國信訪事業發展狀況,詳細記述涉及政治、經濟、文化、社會、生態各個領域方方面面的深層次問題與隱形問題、表面危機與顯性的熱點難點問題,對于黨委政府的決策者、政策建議的提出者以及相關政策的推動者都具有寶貴的參考與依據作用;[2]在當前中國社會持續深化轉型的關鍵時期,如不能遍覽《中國信訪年鑒》所記載的信訪實錄尤其是具有代表性的信訪案例樣本以及具有一定普遍意義的系統性的、行業性的信訪質化案例,純粹借助大數據分析與云平臺的統計方法,沒有典型性信訪個案的深入剖析與質化分析,相關政策的制定和推動難免有所疏漏。

最后,《中國信訪年鑒》除具有資政和存史功能以外,還有不可替代的教化功能。信訪工作是政府工作,更是政治工作、人民工作,是中國政治發展的重要一環,其政治價值和政策價值不言而喻。于群眾工作而言,其群眾教化功能(“社會風教之用”)更是顯而易見。

第一,《中國信訪年鑒》在編纂過程中秉承“其文直、其事核、不虛美、不隱惡”的實錄原則,能夠讓人完全信服,能夠維護和鞏固信訪權威,能夠匡正和維系信訪正義,能夠讓信訪方略在法治國家建設過程中的運行軌跡昭示天下、明示人心。信是教化之基,若無信,一切教化之功無從談起。

第二,《中國信訪年鑒》的社會教化功能在新時代有新的時代要求和時代內涵。[3]一是社會評價功能。通過《中國信訪年鑒》的價值指引,群眾能夠掌握信訪領域和信訪工作中的基本判斷標準,能夠辨別出真善美和假惡丑,能夠在了解和學習信訪常識過程中明辨是非,不輕易地被傳言、謠言所蠱惑,能夠保持對當前信訪工作的正確認識和客觀態度。二是社會整合與社會矯治功能。混雜的個人行為參與到國家信訪工作中,一些誤解和爭端會破壞長久以來信訪機關樹立的信訪威信,通過《中國信訪年鑒》指導信訪群體合理有序、依法信訪,能夠極大地提高信訪共識、促進社會整合,同時對于違法違紀等不端信訪行為具有震懾和矯治作用。三是社會控制與社會治理功能。法律規范、道德規范、紀律規范等各類型社會規范深入人心,除卻強制性的硬性社會控制,還存在文化性的軟性社會控制。《中國信訪年鑒》通過這種基于信訪文化和信訪常識的逐步建構,來實現軟性社會控制與社會治理。如此說來,《中國信訪年鑒》就是信訪軟規范的重要載體,與信訪法律法規等硬性規范相得益彰。四是意識形態傳播與教育功能。信訪機關不僅僅是利益爭端解決部門,同時還應有意識形態宣傳教育功能,在信訪事項處理過程中,要始終講大局觀念、整體格局、集體意識,全面貫徹社會主義核心價值觀。五是社會發展功能。我國已經進入矛盾日益深化、復雜的關鍵期、敏感期,歷史遺留問題有待解決的爆發期,各類新生事物矛盾規控的挑戰期,對信訪部門而言,這是一項很大的考驗。信訪工作是否管用、好用,就看信訪機關能否按規定期限合理有效地解決爭議糾紛,有效減少復訪率和信訪督辦率,穩定和提升信訪評價滿意度。新時代的信訪工作,不是阻攔人民群眾反映問題的“塞子”,而是疏通人民群眾訴求與現實困境之間矛盾的“口子”,這個“口子”通暢并且人民群眾愿意主動選擇,社會發展將會始終蘊育蓬勃生機。

第三,《中國信訪年鑒》通過大數據計算、質化案例選編、區域情況匯總、行業領域分析以及基于科學模型進行的訪情研判等途徑、手段,較為全面徹底地收集民意與公眾輿論,是人民群眾“人心”的聚集器和反應堆。今后隨著國家信訪大數據平臺和信訪資源的有效分配、共享調取及利用研究工作等方面的逐步開展與推進,為進一步構筑和鞏固“人心萬里長城”打下堅實基礎。

三、如何統籌編纂《中國信訪年鑒》

信訪領域法治化標志著信訪工作轉軌進入國家法治的正確歷史軌跡,是代表人民根本性利益需要和基礎性現實需求的基本方向。法治信訪是對傳統信訪的升級跨越,是質性之階梯,是新法之階段。在這樣一個具有劃時代意義的時間與歷史節點,統籌編纂《中國信訪年鑒》是一件時機和條件成熟恰逢其時的好事、佳事。傳統的信訪歷史進程不可忘記,新時期的信訪卓越發展不能忽視,以國史志書和編年記載的年鑒為正位、高度和記述單元,是不容錯過的時代環節與歷史契機。

《中國信訪年鑒》是當前信訪部門信訪工作的真實寫照,是記述著的“活的”信訪工作實錄。信訪法治進程需要正確對待,要貫徹唯物史觀,用客觀的態度去記述“信訪實錄”。實事求是的客觀的態度和做法要求我們不能對這一進程中的“假惡丑”現象進行掩蓋,不能以信訪法治的不完善、不充分為借口和理由進行開脫,要用科學的態度去明辨是非、甄別真假,以“實錄”記述的方式收集、保存、記載信訪部門信訪工作的全貌。同時,要求我們不能對于信訪領域已經實現的信訪變革、人民群眾共享信訪改革成果的現實忽視不理,要科學嚴謹地記述,要以年鑒的明鏡之光照耀信訪法治的方方面面。[4]除此以外,《中國信訪年鑒》并非單一純粹地書寫,它對于當前中國信訪實踐還有著指引帶動作用。沉默的書籍,會說話的筆。《中國信訪年鑒》是多部門跨界協作的結果,里面凝結多領域、多行業精英的智慧和韜略,它所記述的一切問題都會得到歷史的重視,并最終得到歷史的回應與理性的評價。《中國信訪年鑒》要收集記錄信訪事件,發出信訪聲音,唱出信訪旋律,宣示出立足于中國國情的快速發展的信訪事業。[5]作為展現當前信訪事業進程的社情國情書,《中國信訪年鑒》體現的不是信訪部門作為單一記述主體,而是與人民群眾交融互動的生動場景。

統籌編纂《中國信訪年鑒》,其主體架構與主要內容至少包含全面介紹當代中國信訪事業發展概況、當前社會領域中出現的顯性或隱性的各種類型重大問題、人民群眾通過信訪渠道向黨和人民政府反映群眾身邊的現實問題,新時代中國信訪政策改革和信訪機構改革的進程,中國信訪部門在各種重大或者具有代表性的信訪事件和信訪案例中發揮的關鍵性作用,新時代中國信訪事業發展取得的新成就等方面內容。此外,新時代加強統籌《中國信訪年鑒》的編纂、開發、傳播以及相關決策咨詢工作,有兩個基本立意:

一是信訪部門面向群眾、地方志部門開門修志鑒的工作格局需要多個政府部門和社會組織參與的跨部門多行業的編纂協作。政策推動是統籌編纂《中國信訪年鑒》的重要動力因素,人民群眾的現實需求是基礎性的驅動因素。把人民群眾的現實需要擺在第一位,是當前黨委政府工作的“大局”,編纂《中國信訪年鑒》要服務于這個“大局”。

二是既往信訪部門大都以“涉密保密”原則封住信訪傳播的重要出口,在以往的信訪工作實踐中也出現了影響全國的重大信訪違法違規案件(如國信局原副局長許杰受賄銷號案[6]及國信局內部腐敗和玩忽職守窩案[7]、信訪工作周邊的黑監獄案[8]和截訪長途行駛遺棄荒野致使信訪人死亡案[9],等等),在人民群眾輿論和社會心理上造成負面影響和一定的創傷。之前信訪部門形象的“矮化”“損化”“貶低化”等代價需要通過一系列的信訪政策改革、信訪法治實施以及必要的信訪傳播來匡扶。隨著信訪領域政策改革的進一步攻堅,隨著信訪實踐領域重大變革方案和規范性措施的進一步落實,新改觀的信訪工作狀態需要積極展現給人民群眾。在新時代,重視信訪宣傳與傳播是極具有現實意義的必要性工作,而《中國信訪年鑒》作為窗口、載體、渠道和平臺,能夠突顯出黨委政府對于人民群眾的現實需要和訴求以及當前信訪工作的重視與努力。

四、統籌編纂《中國信訪年鑒》應注意的重要問題

一是政策推動。結合實際,政策推動統籌編纂《中國信訪年鑒》是重要推動力。政策推動意味著相關的組織保障與人財力保障,是編修年鑒的物質條件。目前來說,官修是《中國信訪年鑒》主要編纂形式,由社會組織等其他單位和個人來編修,面臨著編纂主體不適格、專業信息資料無法收集[10]等諸多現實難題。

二是定位問題。關于《中國信訪年鑒》動議的闡述并未形成一定的社會共識,比如在信訪保密以及國家安全穩定等方面,如何讓《中國信訪年鑒》盡快形成一定程度(或曰最低限度)的社會共識與官方認同,在一定意義上說,決定統籌的力度與編修的效果。

三是機制問題。基于上述討論的假設,促進《中國信訪年鑒》這項系統工程需要一些基本的機制設置,比如一些信訪信息的保密原則與政務公開的脫敏工作的平衡機制,相關信訪信息發布、宣傳與傳播的界域范圍與時效問題,相關信訪政策改革的承諾與實施落地的間隔遲滯給民眾帶來的心理落差的彌合機制,群眾正確使用《中國信訪年鑒》中的信訪法治資源給信訪實踐工作帶來的挑戰與壓力的均衡機制,等等。可以預見,在統籌編纂《中國信訪年鑒》的過程中會遇到很多現實棘手又一時難以解決的問題。即便如此,這并不能對編修《中國信訪年鑒》的極端重要性和價值意義有任何的減損。

四是特定群體使用問題。除上述宏觀的定位問題和中觀的機制問題,在具體操作和客觀實踐中,一些微觀問題也能夠構成對編纂《中國信訪年鑒》的阻礙。以特定群體使用此書為例,精品力作的《中國信訪年鑒》會不會成為特定群體——信訪人的必備書、百寶書?在科學合理指導民眾依法信訪、按規程信訪的同時,卻引發出新一波的信訪高潮?鑒于此,對本書的負外部性應當有一個前瞻性的考慮。

五是現實效用問題。這是屬性定位問題的派生性問題。不同于一般意義的《信訪指導手冊》(《信訪業務介紹資料》,或者百姓口中的“信訪明白紙”),也并非信訪部門創新改革成就成果展示,《中國信訪年鑒》的多類型受眾群體決定了“眾口難調”的現實復雜局面。“信訪實錄”的基本原則會在信訪實踐中受到來自于信訪部門主觀傾向性和信訪人群體現實訴求性的挑戰與碰撞,編纂這本《中國信訪年鑒》的實際效能性還有待于日后實踐的檢驗。

“天下無訪”是信訪部門竭盡全力的追求,信訪法治是新時代信訪工作推進的臺階跨越,以端正的歷史態度來記述這樣一件宏大敘事,意義非凡。基于上述幾個方面的基本假設和基本共識,來探討統籌編纂《中國信訪年鑒》的重要現實意義,既是對當前我國信訪治理體系和治理能力現代化進一步完善的良好期盼,也是希望通過一些可以嘗試和使用的途徑、手段和方法來促進中國信訪法治進程的增質與提速。

同時,編纂《中國信訪年鑒》要考慮以“陽光信訪”“法治信訪”“責任信訪”等(“信訪治理現代化”的一語雙表)為信訪工作價值和以實錄精神為根本的地方志工作原則的兼顧,也要考慮信訪主體部門的現實狀況與特定信訪人群體的具體訴求的接合,更要考慮法治信訪改革的關鍵節點、法治信訪實踐的重大進程與人民群眾對信訪工作的要求與期待的三者融合。

參考文獻:

*本文屬于國家行政學院2016年國家高端智庫研究項目《推進國家治理體系和治理能力現代化》的階段性成果,編號:NSAZKZB2016002

**張晨,男,山東省棗莊市人,國家行政學院決策咨詢部博士后,主要研究方向為國家治理體系和治理能力現代化。

1]許青紅:《〈信訪局長〉引熱議》,《京華時報》2015421日。

2]魏禮群:《認真做好決策咨詢工作努力提高決策咨詢水平》,《建設智庫之路》,人民出版社,2014年,第230264頁。

3]張晨:《地方志教化功能研究》,《福建史志》2011年第5期。

4]張晨:《方志文獻教化功能論析》,《黑龍江史志》2016年第11期。

5]張晨:《亟待確立方志法治觀》,《社會科學報》2017119日第5版。

6]李鐵柱:《國家信訪局原副局長許杰受賄案將審消號交易中獲利550萬》,中國經濟網,201579日。參閱:http//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201507/09/t20150709_5883728.shtml

7]郭紅敏:《揭國家信訪局受賄窩案:收百余名信訪干部賄款隱瞞上訪案件不報》,界面網,201749日。參閱:http//www.jiemian.com/article/1233105.html

8]《50多入京上訪者被關黑監獄信訪局否認與其關聯》,《羊城晚報》201185日。

9]《四川岳池通報“截訪拘禁致7旬男子死亡”:抓獲9人縣紀委啟動問責》,《環球時報》20161114日。

10]張晨:《正確處理方志檔案的“二重性”》,《社會科學報》2017518日第5版。


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